这么多外资聚集在离岸风力发电产业,为什么还是发展不起来?

绿色带路人的心底话

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  近年来台湾大力推动能源转型,也引发世界各国绿能投资业者对于台湾之兴趣。而在这过程当中,吸引外资最大关注,无非是离岸风电产业,吸引丹麦丹能风力及哥本哈根基础建设基金、加拿大NPI、新加坡玉山能源、澳洲麦格理、德国达德能源集团(WPD)、法商欧风等多国之关注,快成为一支离岸风电之「八国联军」。

  这么多外商布局台湾,到底是被什么关键因素吸引?因为我国政府积极布局绿能,并在《再生能源发展条例》下提供高达6.0437元(2017年)趸购费率之诱因。相较于欧洲近年有些计画仅有一度电两块多的收购费率,等于近乎三倍的差异。这也无怪乎在今年初举办之台欧风能大会(2017 EUROPE-TAIWAN Wind Energy Conference)上,外商也一再强调台湾应继续维持这样高额的趸购费率制度,才有助于吸引融资。

  但投资台湾离岸风力之路,当真如此前途一片看好与平顺?欧洲在台商务协会(ECCT)理事长何可申(HakanCervell)等代表,今年八月下旬与行政院长林全及相关部会首长举行会议,并对我国之法规可预测性及正当程序表示高度之关切。而在刚提出建议二天之后,政府就说要将离岸风电开发的国产化提高到七成,并提出比外国还贵二倍的保证金。当然目前办法还在陆续研拟当中,然而这些甚至说不上是法律之「行政命令」突袭,大幅动摇业者投资台湾之信心。

  这么多外资聚集在离岸风力发电产业,为什么还是发展不起来?原因当然非常多,而我认为最关键的原因,就是政治凌驾法律所带来的法律风险。

  因为法律非常不容易用白话文理解,所以在做前瞻的产业例如绿能业,大家很容易轻忽法律的重要性,最后整件事就会乱了套,变成伸头也是一刀,缩头也是一刀:

1. 没有法律基础的政策环评,随便一句话就会增加投资的不确定性

  在国外,政策环评制度被用来促进离岸风电发展,在台湾,却反而被用来当成是增加更多离岸风电业者在个案环评以及开发案的额外条件,甚至被当成一种筹码来交换,例如风机被要求须距离白海豚栖地1,000公尺,这件事就没有任何法律基础,随人开心就喊,只要换群人来,2,000公尺也是可以的,这对投资者来说,不可掌握的风险太高了

2. 半路杀出的「离岸式风力发电厂渔业补偿基准」

  白海豚至少还有生态的考量,半路杀出的「离岸式风力发电厂渔业补偿基准」就更匪夷所思,这种没有法律授权基础制订的补偿基准,以后大家想要补偿就随便漫天喊价吗?而今年初,政府号称要带动能源转型的电业法刚通过后,才突然杀出的促协金,也让业者抱怨连连。为什么通常是传统电厂要负担的促协金,却要适用在盖在海上根本没有邻避效果(NIMBY,Not-In-My-Back-Yard)的离岸风机?

3. 环评竟然考量众多与环境影响无关的因素

  具有否决权效力的个案环评,长久以来,早已引发产业界的哀嚎。而环评过程,还要考量环境影响无关因素,更是雪上加霜,上面谈到的渔业补偿就是一例。或是立委随便一句话,「担心风机架设的过程中,会有中国籍施工船,对国家安全有疑虑」,就可以凌驾法律,延宕离岸风电发展。这些都会埋下未来可能的法律争议

4. 政府无心透过法制解决融资问题

  新政府上台后,就一直口口声声说要解决的融资问题,但这么多时间过去了,都一直处于规划阶段。政府一直无意将此议题诚心地透过法制面解决,例如政府大可以比照当初将有助于投资安定性的馈网电价制度,将再生能源低利贷款与信用保证直接入法,降低风险,却偏要请托寿险业、民间银行、公股银行、开发基金自发性的支持,这么多钱到位了,却没有东西可以投资,让这些钱洗洗睡吗?同时也让大家对于未来诸多计画,是否可以顺利推动,产生更多隐忧

5. 压倒骆驼的最后一根稻草—遴选作法

  我国《再生能源发展条例》仿德国2000年的可再生能源法,是一套只要你肯盖,就会给你长期保价收购制度,而非可宏观调控,限量发展之竞标制度。国外可以导入竞标,多因其再生能源或电业相关法律当中,有授权之规范。2011年我国在太阳光电导入竞标,早就引发业者之投资安定性的质疑。若投资安定性、资本额更大的离岸风电要导入,肯定要有更坚强的法制基础及前置作业时间,但显然,我国离岸风电一直推动迄今,政府几乎只字未提此种致命制度。就算其故意玩文字游戏地回避「竞标」之用语,但实际上,遴选制度的内涵,其实就是一种竞标

  肇因于目前国内法规诸多不确定因素,这里面有众多未爆弹在前头。若业者如因环评委员一再刁难渔业补偿,而不能如期于年底通过环评时,恐怕将发生业者以环评过程竟考量「非环境因素」而提起诉讼。再者,业者也可以因为政府无法律依据的「离岸式风力发电厂渔业补偿基准」,拒缴渔业补偿金,并提出诉讼。

  换成另一边的立场,就算前述问题都解决了,业者顺利于年底前,环评通过了,当地的环保律师,是否可以主张业者开发依据的《区块开发办法》,并无法律依据,什么时候轮到经济部来分配国家海域空间的权力,而诉请撤销业者取得的开发权利?另外,若业者无法顺利通过遴选程序,是否有可能以诉讼主张遴选办法并无法律授权,且不符合《再生能源发展条例》趸购费率之精神?

  这样看来,不管是对政府、业者、投资人、环保团体,恐怕落入多输的局面,让台湾的能源转型,蒙上阴影。唯一得利的,就是对律师而言,这可能是一块充满诉讼商机的广大蓝海,但这真的是台湾能源转型想要创造的商机吗?

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