三分钟带你看懂离岸风力发电产业的环评困境

绿色带路人的心底话

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  上一篇文章《三分钟带你看懂离岸风力发电产业的融资困境》我们谈如何解决离岸风力发电产业的融资困境,今天我们来谈另一个在离岸风力发电也很棘手的环评困境,我会带你重新理解环评的法律定位,附带也搭配最近环保署在推动的环评法修法进展。

  前一阵子与德国环境法教授聊到我国的个案环评制度,我提到在台湾,环评可以「否决」掉一个开发案的效力,大家听了都瞠目结舌,觉得台湾简直就是一环境保护大国。

  例如今年(2017)六月底,环保署要求九个离岸风场需要全部补件再审,稍早署内也说,今年(2017)年底不通过环评,业者就会面临开发权利被收回的命运。所有的开发商脸都绿了!对很多外国人不能理解或纳闷的是,为何环评要「通过」,而不是只是提交环评报告即可?开发商的任务,不就是好好地制作或写好环评报告吗?

  在台湾,环评被用来当成是增加更多离岸风电业者在开发案的额外条件,甚至被当成一种筹码来交换,例如我们之前曾提到渔业署在环评会提出与环境无关之渔业补偿问题,纵横沙场老将的离岸风电外商,遇到不可思议的台湾环评,也只能徒呼负负。

  你可能会想,严格也很好啊,业者赚那么多钱,我们在环境上要求他们多承担一些责任,很公平吧?而且我们是导入1969年美国环境政策法设计的环评制度,并不是自己创造出来的法律。但是,美国或世界其他大多数的国家,包括环境保护大国德国、以及很多欧盟国家,环境影响评估报告原则上只是一个要走过的「程序」而已,最后是由开发案件的主管机关,通常是经济或目的事业的主管机关做最后的把关者,将该报告的环境因素纳入考量因素「之一」后,做出开发与否的判断。亦即,环境影响评估报告所做出的可能潜在重大环境影响,只不过是核发开发许可的因素之一而已,而不是全部。

  在台湾,环评可以否决掉一个开发案的效力,权力之大,当然是因为有「环境影响评估法」赋予他尚方宝剑般的权力,但不代表毫无界线与限制!

  国外环评程序原则上相关项目的考量,一定要是法律当中有明订,才可以考虑。过去欧盟环境影响评估指令最明显的例子,就是旧法并不存在「气候因素」,而在后续修法中加入了。这样的目的很简单,就是避免判断什么是环境因素,引发业者投资安定性之问题。毕竟你要业者多评估一个气候变迁、减碳的因素,肯定会造成业者环评过程中多支出的金额,当然要法律规定,才可以做。

  而我国环评考量的因素,向来就是随环评委员或与会者高兴。常常我们会看到新闻报导,说经过环评大会后,某开发案是「有条件通过」。所谓这些条件,可说是光怪陆离,可涵盖各种原本公害法制所无或更严格之条件。如要求业者必须承诺水污染零排放等。又或,在《温室气体减量及管理法》通过前,就已经有很多业者被要求做温室气体减量之要求。甚至,很多中南部工厂,会被要求装设太阳光电设施。

  甚至,我们的环评过程,还要考量环境影响无关因素,如前面说的渔业补偿,这根本跟环境影响无关,一再出现这些非环境因素,会大大提高业者的投资不安定性。

  也因为我国个案环评诸多的问题,所以政府近来推动的方向,是希望朝向强化政策环评的功能。这也可以体现在日前九月二十日公布的《环评法》母法的修正草案。

  一开始,看政策环评之前,请先不要被「环评」这两个字,污染了你对政策环评的想法。

  在国外,政策环评制度,往往被用来当作政府为某一政策发展背书的作法,例如英国政府针对离岸风电发展计画所做之多次的离岸风电政策环评(Offshore Energy Strategic Environmental Assessment)及德国政府针对离岸风电发展所做的海域空间的政策环评(Spatial Plan for the German Exclusive Economic Zone in the Baltic Sea)。政府协助发现风力资源较优良的风场,避开可能较具争议的规划场址如水下文资、渔业、航道等,其目的无非在发展过程当中,协助产业界与相关受影响的利害关系人做沟通,达到抒解业者负担的效果。所以,政策环评,其实并不是一种「纯粹的环评」,而是大量结合土地利用以及几乎是永续发展各面向的议题,一起处理。所以,外国的政策环评制度,在政府事先出来「挂保证」的情况下,通常往下推动,除了极少数例外情况,都很顺畅。特别是近几年来欧洲离岸风电大幅发展的例子。

  这样立意良善的政策环评,在台湾,是怎么被恶搞的呢?我们来看一个政策环评的例子。2016年中,风机被要求须距离白海豚栖地500公尺,隔了一些时间之后,又变成要1,000公尺,这件事没有任何法律基础,随人开心就喊,政府也将政策环评,当成是个案环评一样,操作成增加业者负担的环评。这对国人来说是相当稀松平常之事件,但对很多外国人与外商,可说是非常难以理解。

  这个困境要怎么解呢?老实说,并不容易,因为人的判断是主观的,尤其是上了年纪、对事情早有定见的人。不过,目前正在讨论环评修法,刚刚讨论到的一些困境,结合到离岸风力发电产业,似乎可以毕其功于一役处理,我有六项建议:

针对政策环评部分

1. 政策环评,应回归政策环评之本质,而非个案环评。故不应透过此一程序,创造更多个案环评审查的条件,甚至造法

2. 应朝向国外结合海域空间利用之政策环评,扮演政府背书协助个案推动的角色

针对个案环评

1. 个案环评,并非开发许可,故不应讨论「非环境因素」

2. 个案环评,不应增加法律所无之条件,不应造法

3. 长期来说,应废除否决权之机制,回归环评制度程序之本质

4. 应在法律设定审查时限,以避免近来加速审查程序后,恐会让法院以「程序瑕疵」为理由,撤销环评。这也特别适用于近期大量案件的离岸风电环评

  今年(2017)九月二十日公布的环评法修法草案,打算把「开发许可绑环评」,也就是说,一旦环评被撤销,后续的开发许可,也一并失效,我对这样的修法方向很担忧。

  这样的修法方向,会意外害死离岸风电投资。表面上看起来是单纯环评修法,跟离岸风电无关。但由于离岸风电的开发,往往涉及多年的规划。就算年底离岸风电开发商,拿到了环评许可,也无须太过欣喜。因为撤销环评诉讼的法院判决结果,可能会让整件开发案的情势,一夕之间翻转,让业者多年的投入心血,付诸东流!离岸风电环评怎么解,挑战可说才刚开始也!

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