三分鐘帶你看懂再生能源憑證的政治困境

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  上個禮拜《三分鐘帶你看懂再生能源憑證的市場交易困境》我們談到,若將再生能源憑證和碳權連結起來,將可創造市場條件,使更多人願意交易再生能源憑證,今天我們就來拆解這其中的法律和政治困境。

  國際主流地位的再生能源憑證,多採電證分離,其交易是將「綠」與「電」分開,意思是你可以只交易它的正面環境效益例如減碳額度(也就是「綠」),也可以交易電這個商品本身(也就是「電」)。所以綠電憑證交易性質上是純粹的財務性質之權證交易,財務性的設計是為了擺脫電網傳輸的物理約束,將綠電環境效益交易與電力調度分開以活絡市場,創造達成高效與流動性的交易。

  電證分離的原理是等量的綠電送進電網就產生等量的憑證,受限於電力的物理特性,當綠電進入電網,就很難追蹤和控制去處,因此和各種電力來源混在一起,即成灰電。但因為憑證經過驗證,所以只要你再購買綠電憑證,就可宣告我使用再生能源,這是一種促進使用綠電意願的機制。到這裡,綠電憑證交易的內容是電力使用量,而不是減碳額度。因此,用戶最多只能購買用電總量的憑證,宣告100%使用綠電,無法囤積憑證也無法抵減用電以外產生的二氧化碳。

  但是再生能源本來就有減碳的效果,為什麼再生能源憑證不能直接和碳權連結呢?

  因為減碳量和碳權是兩件事。

  再生能源憑證交易的內容是電力使用量,為了讓它更有經濟誘因,負責減碳量認定的主管機關環保署,已經同意讓再生能源憑證的綠電,經過換算之後,取得減碳額度,這就是電證分離的「綠」的部分,但是這跟碳權和碳交易是有區隔的。

  以碳權的認定前提來說,它的考慮是減量活動是否符合「外加性」(Additionality)。企業的減量計畫活動,如新設太陽或風力發電設備、或換裝LED燈具等,這些活動所產生之減量相對於「基線」(或可稱之為保持原有的時空環境下)是「額外發生的」,需要企業付出「額外的努力」去完成。學理上的說法則是,企業減量計畫活動在沒有排放交易機制支持下,因為資金不足、技術落後、風險太高及人才落差方面等問題,無法自然順暢地進行溫室氣體減量活動,但為保護環境「勉力而為」,稱為該活動具有外加性。申請再生能源憑證的發電業者,算不算是「勉力而為」,在認定上,有些功夫。再加上再生能源認證的對象是「發電設備」,而設備的效能標準是依據原廠設定而來的,也很難達到有「額外」的或是「外加的」減排效果。

  所以再生能源憑證本身並不應該包含碳權的抵換觀念,也就是不可以用綠電之發電量來換算碳減排,碳減排是憑證的衍生利益,不是直接的效果。

  再者,以法律的角度來說,這兩個認證制度使用不同的法律,前者是「自願性再生能源憑證試行要點」,後者是《溫室氣體減量及管理法》,以條文觀察,減量額度跟電力是區分開來的不同法律標的。畢竟額度的計算方式是以實際減少排放的數量作為評估的依據,並且有基準年限的要求,但是電力的計算則不是利用同樣的算法。因此,電力與減碳額度是區分開來的兩個標的。

  讓我們再稍微多一點組織行為的敏感度,再生能源憑證的主管機關是經濟部標準檢驗局,而碳權、碳交易的主管機關是環保署,兩種交易的目的與標的都不一樣。但是話又說回來,電與碳是兩個有著血緣關係的親兄弟,經濟部和環保署之間無法把碳管理和再生能源憑證交易之間的政策關聯性建立起來(例如再生能源與非再生能源經抵換之實際使用數量,並計算出各部門節省的碳排放量),我國的碳管理機制就會像多頭馬車一樣無法前進,也讓企業無所適從。

  政府現在的組織架構和任務安排,決定了它各自獨立行事的邏輯。

  再生能源主管機關雖然是經濟部,但主導的向來是能源局,電業法修正通過後,僅開放再生能源自由交易,若利用再生能源憑證作為販售綠電的依據,將擴大再生能源憑證的使用範圍,這是一件好事。但能源局同時擔心,申請憑證有一定的手續費和管理費用,這會增加推動再生能源自由交易的困難度。在市場建立初期,政府伸出一隻手主導交易價格是保護市場的方式,但也有可能是捏熄火花的一隻手。市場的形成不在量,在於運作基礎的穩固,才有可能遍地開花。因此能源局與標準局是齊心推動或互相角力,是成敗的關鍵之一。

  對企業而言,使用綠電以及取得碳權,都有實際的需求,無論是增加企業永續評比、提高投資人投資意願,還是可出口商品到環保法規嚴格的歐盟地區,以至於取得國際大廠的綠色供應鏈的資格等,自然大家會期待一站式解決方案。

  電力管理隸屬能源局,碳管理隸屬環保署,憑證管理隸屬標準檢驗局,再生能源憑證為了取得更大的附加價值,不是攪和到一盤爛泥越陷越深,而是要想出更聰明的辦法,例如再生能源憑證中心由組織再造之後的整合性單位管理,將所有人的KPI綁在一起,合作架構完整的電力追蹤系統、憑證管理系統及溫室氣體管理系統,讓再生能源交易市場順利運作。

  臺灣是否可在特殊的電力市場與尚無碳交易市場的環境下,建立再生能源交易市場,不僅國內外各大企業關注,也受到碳揭露組織、道瓊永續指數等國際企業永續評比組織密切觀察。

  再生能源憑證替我國能源轉型之路開出第一槍,它揭露並放大了我國政府存在已久的組織衝突與矛盾,而它的命運,也將被綑綁在政府組織再造的智慧裡。

本文同步轉載於風傳媒(標題:為何台灣的節能政策無法成功?綠能專家告訴你環保背後的政治因素…)、風傳媒評論(標題:楊雅雲觀點:三分鐘帶你看懂再生能源憑證的政治困境)及INSIDE(標題:【綠色觀點】綠電憑證和碳權有什麼不一樣?三分鐘帶你看懂再生能源憑證的政治困境)

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