這麼多外資聚集在離岸風力發電產業,為什麼還是發展不起來?

綠色帶路人的心底話

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  近年來臺灣大力推動能源轉型,也引發世界各國綠能投資業者對於臺灣之興趣。而在這過程當中,吸引外資最大關注,無非是離岸風電產業,吸引丹麥丹能風力及哥本哈根基礎建設基金、加拿大NPI、新加坡玉山能源、澳洲麥格理、德國達德能源集團(WPD)、法商歐風等多國之關注,快成為一支離岸風電之「八國聯軍」。

  這麼多外商佈局臺灣,到底是被什麼關鍵因素吸引?因為我國政府積極佈局綠能,並在《再生能源發展條例》下提供高達6.0437元(2017年)躉購費率之誘因。相較於歐洲近年有些計畫僅有一度電兩塊多的收購費率,等於近乎三倍的差異。這也無怪乎在今年初舉辦之台歐風能大會(2017 EUROPE-TAIWAN Wind Energy Conference)上,外商也一再強調臺灣應繼續維持這樣高額的躉購費率制度,才有助於吸引融資。

  但投資臺灣離岸風力之路,當真如此前途一片看好與平順?歐洲在台商務協會(ECCT)理事長何可申(HakanCervell)等代表,今年八月下旬與行政院長林全及相關部會首長舉行會議,並對我國之法規可預測性及正當程序表示高度之關切。而在剛提出建議二天之後,政府就說要將離岸風電開發的國產化提高到七成,並提出比外國還貴二倍的保證金。當然目前辦法還在陸續研擬當中,然而這些甚至說不上是法律之「行政命令」突襲,大幅動搖業者投資臺灣之信心。

  這麼多外資聚集在離岸風力發電產業,為什麼還是發展不起來?原因當然非常多,而我認為最關鍵的原因,就是政治凌駕法律所帶來的法律風險。

  因為法律非常不容易用白話文理解,所以在做前瞻的產業例如綠能業,大家很容易輕忽法律的重要性,最後整件事就會亂了套,變成伸頭也是一刀,縮頭也是一刀:

1. 沒有法律基礎的政策環評,隨便一句話就會增加投資的不確定性

  在國外,政策環評制度被用來促進離岸風電發展,在臺灣,卻反而被用來當成是增加更多離岸風電業者在個案環評以及開發案的額外條件,甚至被當成一種籌碼來交換,例如風機被要求須距離白海豚棲地1,000公尺,這件事就沒有任何法律基礎,隨人開心就喊,只要換群人來,2,000公尺也是可以的,這對投資者來說,不可掌握的風險太高了

2. 半路殺出的「離岸式風力發電廠漁業補償基準」

  白海豚至少還有生態的考量,半路殺出的「離岸式風力發電廠漁業補償基準」就更匪夷所思,這種沒有法律授權基礎制訂的補償基準,以後大家想要補償就隨便漫天喊價嗎?而今年初,政府號稱要帶動能源轉型的電業法剛通過後,才突然殺出的促協金,也讓業者抱怨連連。為什麼通常是傳統電廠要負擔的促協金,卻要適用在蓋在海上根本沒有鄰避效果(NIMBY,Not-In-My-Back-Yard)的離岸風機?

3. 環評竟然考量眾多與環境影響無關的因素

  具有否決權效力的個案環評,長久以來,早已引發產業界的哀嚎。而環評過程,還要考量環境影響無關因素,更是雪上加霜,上面談到的漁業補償就是一例。或是立委隨便一句話,「擔心風機架設的過程中,會有中國籍施工船,對國家安全有疑慮」,就可以凌駕法律,延宕離岸風電發展。這些都會埋下未來可能的法律爭議

4. 政府無心透過法制解決融資問題

  新政府上台後,就一直口口聲聲說要解決的融資問題,但這麼多時間過去了,都一直處於規劃階段。政府一直無意將此議題誠心地透過法制面解決,例如政府大可以比照當初將有助於投資安定性的饋網電價制度,將再生能源低利貸款與信用保證直接入法,降低風險,卻偏要請託壽險業、民間銀行、公股銀行、開發基金自發性的支持,這麼多錢到位了,卻沒有東西可以投資,讓這些錢洗洗睡嗎?同時也讓大家對於未來諸多計畫,是否可以順利推動,產生更多隱憂

5. 壓倒駱駝的最後一根稻草—遴選作法

  我國《再生能源發展條例》仿德國2000年的可再生能源法,是一套只要你肯蓋,就會給你長期保價收購制度,而非可宏觀調控,限量發展之競標制度。國外可以導入競標,多因其再生能源或電業相關法律當中,有授權之規範。2011年我國在太陽光電導入競標,早就引發業者之投資安定性的質疑。若投資安定性、資本額更大的離岸風電要導入,肯定要有更堅強的法制基礎及前置作業時間,但顯然,我國離岸風電一直推動迄今,政府幾乎隻字未提此種致命制度。就算其故意玩文字遊戲地迴避「競標」之用語,但實際上,遴選制度的內涵,其實就是一種競標

  肇因於目前國內法規諸多不確定因素,這裡面有眾多未爆彈在前頭。若業者如因環評委員一再刁難漁業補償,而不能如期於年底通過環評時,恐怕將發生業者以環評過程竟考量「非環境因素」而提起訴訟。再者,業者也可以因為政府無法律依據的「離岸式風力發電廠漁業補償基準」,拒繳漁業補償金,並提出訴訟。

  換成另一邊的立場,就算前述問題都解決了,業者順利於年底前,環評通過了,當地的環保律師,是否可以主張業者開發依據的《區塊開發辦法》,並無法律依據,什麼時候輪到經濟部來分配國家海域空間的權力,而訴請撤銷業者取得的開發權利?另外,若業者無法順利通過遴選程序,是否有可能以訴訟主張遴選辦法並無法律授權,且不符合《再生能源發展條例》躉購費率之精神?

  這樣看來,不管是對政府、業者、投資人、環保團體,恐怕落入多輸的局面,讓台灣的能源轉型,蒙上陰影。唯一得利的,就是對律師而言,這可能是一塊充滿訴訟商機的廣大藍海,但這真的是台灣能源轉型想要創造的商機嗎?

本文同步轉載於風傳媒(標題:為何那麼多外資集中投資,這個產業還是發展不起來?他:台灣政治總是凌駕法律)


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